21世紀經濟報道記者王峰北京報道 學前教育立法邁出了實質性一步。

6月2日召開的國務院常務會議討論并原則通過《學前教育法》，決定將草案提請全國人大常委會審議。

早在十幾年前，研究起草《學前教育法》就已列入教育部年度工作要點，2020年9月，《學前教育法草案》正式向社會公布。這部法律已連續列入全國人大常委會2022年度、2023年度立法工作計劃。

值得注意的是，當前的人口形勢與2020年草案征求意見時又有重大變化，2022年我國開始人口負增長。

國常會提出，要統籌當前和長遠，根據新型城鎮化進程和學齡人口變動趨勢，科學規劃學前教育資源配置，既有效滿足需求，也避免造成資源浪費。

這不由得會引發聯想:《學前教育法》會不會打破3-6歲學前教育對象的界限，將0-3歲托育納入調整范圍，從而避免適齡兒童減少后幼兒園大面積關停，同時助力解決“不想生，不敢生”問題？

幼兒園關停不可避免

我國學前教育事業快速發展，2022年學前教育毛入園率89.7%，可以說實現了規模化幼有所育。

新型城鎮化進程和學齡人口變動趨勢給學前教育帶來了深刻影響。2022年，全國共有學前教育在園幼兒4627.55萬人。

從2003年到2022年的20年間，幼兒園在園人數增長了2.3倍，從2004萬人增長至4627.55萬人。其中，從2004年開始，幼兒園在園人數連續17年增長。

然而，隨著近幾年出生人口下滑，幼兒園在園人數2021年出現負增長，比上年減少13.06萬人。3月23日教育部新聞發布會公布的數據顯示，2022年在園人數負增長加劇，比上年大幅減少177.66萬人。

適齡兒童減少，幼兒園出現了關停現象，2022年全國共有28.92萬所幼兒園，比2021年減少5600所。

今后學前教育資源會不會出現浪費？

21世紀教育研究院院長熊丙奇告訴21世紀經濟報道，因適齡幼兒減少，幼兒園關停將不可避免。但如果以此為契機，提高幼兒園建設標準，推進“小園小班”建設，提高師幼比，并推進托幼一體化，把2至3歲幼兒的托育納入幼兒園，將有助于拓展和優化現有學前教育資源的配置。

0-6歲還是3-6歲

不過，0-3歲托育是否應納入學前教育，一直存在爭議。

2020年9月公布的《學前教育法草案》明確規定，“本法所稱學前教育是指由幼兒園等學前教育機構對三周歲到入小學前的學前兒童實施的保育和教育”，“國家實行三年學前教育制度”。

有專家介紹，征求意見稿之外，還有中國教育科學研究院、北京師范大學和西北政法大學等多個版本的學前教育法草案建議稿。這些建議稿對《學前教育法》的適用范圍有著不同的看法。比如，一家權威機構的建議稿就提出，學前教育是指對0-6周歲學齡前兒童實施的保育教育。

在學前教育業內，很多聲音也主張《學前教育法》中應該納入0-3歲托育。主張的主要原因是:對于提升人口出生率會產生積極的促進作用；會促進女性就業；會讓幼兒園有更多生源，避免已建成的資源浪費。

一些政策也被認為有利于推動0-3歲托育入法。比如，《國家中長期教育改革與發展規劃綱要》強調要“重視0至3歲嬰幼兒教育”。

因此，有專家主張，在《學前教育法》總則部分，對3歲以下兒童教育的基本方針、基本原則進行頂層設計，但是一些尚不成熟的具體的制度設計暫不做規定。

中國政法大學教育法研究中心主任李紅勃指出，法律強調嚴格的概念界定，《學前教育法》所調整的學前教育，是國民教育體系的重要組成部分，幼兒園屬于廣義上的學校，這就要求學前教育的對象具備起碼的理解力、控制力和行為能力。

“從法律概念出發，對0-3歲嬰幼兒一般只實行保育，而不是學前教育，這是國際慣例。社會對0-3歲托育的期待沒有錯，但不宜納入《學前教育法》調整，而是要建立單獨的保育制度。”李紅勃告訴21世紀經濟報道。

李紅勃認為，對0-3歲托育的法律調整，更適合交給民政部門牽頭起草的《兒童福利法》。

當然，0-3歲托育立法，首先需要明確相關的政府職能。2019年發布的《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》中，關于嬰幼兒照護服務的政府職責分工共涉及17個具體的相關部門，其中衛生健康部門承擔著最為主要的主體責任。

有專家指出，0-3歲托育立法可能引發不同部門間的職能分配和博弈。

現實中，已經有幼兒園開始面向2歲半幼兒開設托班，且越來越受到地方政府支持。北京市就在《北京市“十四五”學前教育發展提升行動計劃》中規定:“加大資源統籌，積極支持幼兒園舉辦2-3歲托班。”

這種既存事實如何與《學前教育法》立法相調適？

李紅勃認為，目前幼兒園開設托班可以先行試點，然后由相關主管部門出臺規章。等經驗成熟了，將來在《兒童福利法》里設嬰幼兒保育專章予以規定。

“幼兒園如果有足夠的師資和場地，可以分成兩個部，一個是學前教育部，一個是保育部。”李紅勃說。

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